El Contralor del Estado y el Comisionado de Quejas del Pתblico

Conforme a la ley, desde 1971 el Contralor del Estado también cumple la función de Comisionado de Quejas del Público (Ombudsman) y es el receptor las quejas de cualquier persona contra el estado y los entes públicos sujetos a la auditoría del contralor.

La combinación de las dos funciones favorece a ambas instituciones: un número de quejas, a veces incluso sólo una, pueden señalar un defecto del sistema en las operaciones de la administración de una institución o incluso una infracción a la ley; tales quejas ayudan al contralor a identificar áreas pertinentes que requieren una auditoría comprehensiva, mientras que la extensa experiencia del personal de auditoría puede ayudar a encontrar soluciones apropiadas a los problemas del particular que se enfrenta con la burocracia.

Función de la Auditoría del Estado

La Auditoría del Estado es ampliamente definida en la Ley Básica como inspección de la economía, la propiedad, las obligaciones y la administración del Estado, los ministerios, las empresas, instituciones o corporaciones del Estado, de las autoridades locales y de los demás entes o instituciones, que conforme a la ley están sujetas según la ley a la inspección del Contralor del Estado. La Ley Básica define además el alcance de la auditoría, comprendiendo el exámen de la legalidad, integridad moral, administración metódica, eficiencia y economía de los entes inspeccionados y de cualquier otra materia que el Contralor considere necesario.

Estas disposiciones fundamentales, que están reiteradas con más detalle en la Ley del Contralor del Estado de 1958, posibilitan tanto la amplitud como la profundidad de la función de la auditoría. Las agencias sujetas a la inspección del Contralor del Estado incluyen no sólo a todos los departamentos gubernamentales y las instituciones estatales, como todas las ramas de los servicios de defensa, las autoridades de puertos, ferrocarriles, radio y televisión y otros entes estatales, tales como el Banco de Israel y el Instituto del Seguro Nacional, sino también a todas las autoridades locales; corporaciones del gobierno - siendo muchas de ellas grandes empresas comerciales que desempeñan un papel importante en la economía, tales como Productos Químicos de Israel, las Refinerías de Petróleo, la Compañía de Agua Mekorot y las Aerolíneas El-Al; y un gran número de otros entes - subsidiarios de aquéllos mencionados más arriba o financiados, directa o indirectamente, por el Estado.

Este último punto incluye grandes instituciones, como las universidades, La Cooperativa de Transporte Público Egged, los fondos de seguros de salud y muchos entes más pequeños que reciben apoyo financiero del Estado, como los consejos religiosos distritales y varias asociaciones dedicadas a actividades deportivas, culturales, educativas y religiosas.

Además, el Contralor del Estado ha sido encomendado con la supervisión del financiamiento estatal de los partidos políticos (1973) y la implementación de regulaciones para impedir que miembros del gobierno se vean involucrados en situaciones de conflicto de intereses y para tratar tales situaciones en caso de que éstas se presenten (1977).

En el cumplimiento de sus funciones, el Contralor del Estado actúa no sólo con los criterios tradicionales para examinar la regularidad de las actividades financieras de estos entes (por ejemplo, si los gastos están dentro de los límites de la asignación presupuestaria autorizada y si son empleados para el propósito para el cual fue autorizada la asignación; si los ingresos fueron recibidos de acuerdo con la ley; si todas las salidas e ingresos fueron debidamente documentados; si cada acto fue realizado conforme a lo prescrito por la ley; y si el sistema de contabilidad, la preparación de los balances y el control de efectivo e inventarios fueron eficientes); sino que también incluye el examen de la legalidad, integridad moral, administración metódica, economía, eficiencia y efectividad, y cualquier otro tema que el Contralor del Estado considere necesario. En el transcurso de los años, en Israel - como en otros países - se ha puesto mayor énfasis en estos últimos criterios, conocidos como auditoría de desempeño, y menos en la auditoría tradicional.

Es posible comprender el alcance de la auditoría estatal al analizar una corta lista de los temas que el Contralor del Estado ha tratado en el transcurso de los años: las crisis de las acciones bancarias; el proyecto del avión de caza Laví; la salud pública en Israel; la absorción de inmigrantes; los nombramientos políticos en el servicio público y en las juntas de directores de las corporaciones gubernamentales; la investigación de agentes de la policía por parte de la Policía misna y el suministro de equipos de protección a la población civil (máscaras antigás) durante la Guerra del Golfo Pérsico.

Para permitir al Contralor del Estado llevar a cabo sus funciones en forma efectiva, su independencia constitucional está expresamente estipulada por la Ley Básica, que dispone que éste es responsable sólo ante la Knéset y no depende del Gobierno, y que el presupuesto de su oficina "será determinado por la Comisión de Finanzas de la Knéset , a petición del Contralor del Estado" (es decir, no por el Gobierno como parte de las propuestas generales de la Ley de Presupuesto). La Ley Básica también garantiza que el Contralor del Estado tenga pleno acceso a toda la información que necesite, incluyendo la información de naturaleza secreta o confidencial; los entes sujetos a su inspección "deberán, a petición suya y sin demora, proporcionar al Contralor del Estado toda información, documentos, explicaciones o cualquier otro material que (él) estime necesario para los propósitos de su inspección". Además, el Contralor del Estado, con la aprobación de la Comisión de Auditoría Estatal de la Knéset, tiene los poderes de una comisión de investigación y puede llamar testigos a comparecer ante ella, que presten testimonio bajo juramento y presenten documentos, así como imponer multas a aquéllos que se nieguen a hacerlo. En el caso de ciertas categorías de entes sujetos a su inspección - principalmente corporaciones gubernamentales y sus subsidiarias y entes de asesoramiento - el Contralor del Estado también puede emitir directivas con respecto a sus sistemas de contabilidad y a la preparación de sus balances, el alcance y el modo de las inspecciones a ser realizadas por sus propios auditores, los informes de estos auditores y las circunstancias bajo las cuales deben presentar sus informes directamente al Contralor del Estado con respecto a los planes de operación y a pronósticos para futuras operaciones.

Con respecto a las conclusiones a que lega la auditoría estatal, la fuerza del Contralor del Estado no radica en la implementación directa de sus prescripciones - lo cual constituiría una violación de conceptos constitucionales tales como la separación de poderes. Su fuerza radica en la capacidad que le confieren los entes sujetos a su inspección, en los informes sobre sus hallazgos presentados por éste a la Knéset - donde los representantes de los entes en cuestión son confrontados con los informes en la Comisión de Auditoría Estatal - y en la publicación de éstos en la prensa, para el conocimiento del público en general. En casos en que surge la sospecha de hechos criminales, el Contralor del Estado debe poner el asunto en manos del Procurador General.

Investigación de quejas

En su capacidad de Comisionado de las Quejas del Público, el Contralor del Estado investiga las quejas contra prácticamente todos los entes sujetos a su inspección, así como sus empleados, funcionarios o encargados.

Todos los ciudadanos, residentes, turistas, habitantes de los territorios administrados por Israel e incluso personas en el exterior tienen el derecho de presentar sus quejas al Comisionado.

El derecho de queja está sujeto a un requerimiento de locus standi: la queja debe referirse a un acto, omisión o demora, injuriosa o no, o que directamente niega un beneficio de aquel que presenta la queja, o - en el caso de que el que presente la queja sea un Miembro de la Knéset - el nombre de alguna otra persona para la cual el Miembro de la Knéset presenta la queja. La queja también debe referirse a un hecho u omisión contrarios a la ley, o sin autoridad legal, o contrarios a la buena administración, o que constituyan una actitud demasiado rígida o una flagrante injusticia.

Un número de categorías de quejas están explícitamente excluidas de la jurisdicción del Comisionado - entre ellas: quejas contra el Presidente; contra la Knéset, sus comisiones y sus miembros en el cumplimiento de sus funciones; contra el Gobierno, sus comisiones y ministros en su capacidad de miembros del gobierno; contra actos judiciales de los tribunales y comisiones estatutarias, así como a sus miembros; cuestiones pendientes en una corte o tribunal; las quejas de soldados, agentes de policía y carceleros respecto a los términos de servicio y asuntos disciplinarios (para los que tienen que recurrir a su propio ombudsman); y ciertas quejas de funcionarios de la administración pública y empleados de otros entes inspeccionados, respecto a su servicio como tales.

El Comisionado tiene amplios poderes de pesquisa - similares a los del Contralor del Estado - independencia, pleno acceso a todos los materiales pertinentes y el poder de llamar testigos a comparecer, entre otros. El debe dar la suficiente oportunidad de respuesta al ente o al particular contra los cuales haya sido presentada una queja. También en este caso el Comisionado debe notificar al Procurador General sobre cualquier sospecha de un posible acto criminal o cuando surja la sospecha de una ofensa disciplinaria.

Cuando el Comisionado encuentra que la queja es justificada, puede - al notificar al ente o persona pertinente y al superior de esa persona - señalar la posibilidad de rectificar el asunto, estipulando la manera y el momento de hacerlo. Ellos, a su vez, deben notificar al Comisionado sobre los pasos a tomar. En caso de no hacerlo, el Comisionado no tiene, en general, ningún poder para hacer que sean implementadas sus recomendaciones; si no se adoptan medidas o si el Comisionado no está satisfecho con las medidas adoptadas, éste puede notificar al ministro de gobierno pertinente o a la Comisión de Auditoría Estatal.

Dos excepciones han sido estipuladas a la falta de poderes de implementación: en caso de las quejas de personas que denuncian irregularidades - quejas de empleados o entes inspeccionados con respecto a la conducta de sus superiores hacia ellos por haber expuesto, de buena fe, actos de corrupción; y en el caso de quejas de auditores internos con respecto a su despido u otra acción lesiva tomada contra ellos por superiores en represalia por haber cumplido con sus deberes como auditores internos. El Comisionado debe emitir órdenes de protección para tales empleados - incluyendo, por ejemplo, la anulación de su despido. Tal orden es obligatoria, pero el Fiscal General y el Comisionado de la Administración Pública o su contraparte en los entes no gubernamentales investigados pueden pedir al Comisionado que reconsidere su decisión.

Tal como en el caso de la función de auditoría del Contralor del Estado, también en su función como Comisionado de las Quejas del Público, gran parte de la fuerza de sus recomendaciones proviene de su capacidad ante los ojos de los entes en cuestión. Una selección de las quejas que fueron atendidas durante el año son presentadas en un informe anual del Comisionado a la Knéset, de manera que la posibilidad de ser incluido en el informe, con la subsecuente comparecencia ante la Comisión de Auditoría Estatal y la publicación en los medios de comunicación, tiene también su peso. De hecho, con algunas excepciones en el transcurso de los años, las decisiones del Comisionado y sus recomendaciones fueron implementadas por los entes involucrados. El número de quejas ha aumentado, alcanzando recientemente unas 6.000 a 7.000 al año; aproximadamente la mitad de ellas fueron declaradas como justificadas.

Es de señalar que en muchas ocasiones la Corte Suprema ha expresado su apoyo a la fuerza moral de la implementación de las decisiones del Contralor del Estado, en sus dos capacidades, enfatizando que sus palabras no deben ser dejadas de lado.