Aspectos Legales
19 de enero de 1997
1. Antecedente
La Declaración de Prinicpios (DDP) firmada entre
Israel y la OLP en septiembre de 1993, establece las disposiciones que
rigen las relaciones israelo-palestinas para un período interino de
cinco años. Durante este período, ambas partes
conducirán negociaciones sobre temas del status permanente,
incluyendo los temas de Jerusalem, asentamientos, israelíes,
posiciones militares, fronteras, etc., y para implementar los resultados
de estas negociaciones al término del período de cinco
años.
La DDP estipula un número de etapas que deben llevarse a cabo
durante el período interino. La más importante de
éstas es el redespliegue de las fuerzas israelíes en la
Margen Occidental, de acuerdo con el Acuerdo Interino firmado en
septiembre de 1995, seguido de la elección de un Consejo Palestino
en enero de 1996. Luego de este redespliegue, la Margen Occidental
comprenderá tres tipos de áreas:
Area A: comprende las ciudades de Jenín, Nablus, Tulkarem,
Kalkilia, Ramala, Belén y Jericó e incluye un 26% de la
población palestina. En estas áreas el Consejo Palestino
tiene plena responsabilidad por la seguridad interna y el orden
público, así como por los asuntos civiles. (La ciudad de
Hebrón está sujeta a disposiciones especiales establecidas
en el Acuerdo Interino y el Protocolo Referente al Redespliegue en
Hebrón).
Area B: comprende las ciudades y aldeas palestinas en la Margen
Occidental. En estas áreas, que incluyen aproximadamente el 70% de
la población palestina, el Consejo es responsable de mantener el
orden público, mientras que Israel tiene la responsabilidad
predominante de proteger a sus ciudadanos y combatir el terrorismo. El
Consejo cuenta con plena autoridad civil, como en el área A.
Area C: comprende las áreas mayormente despobladas de la Margen
Occidental, áreas de importancia estratégica para Israel y
los asentamientos judíos. En estas áreas Israel retiene
plena responsabilidad por la seguridad y el orden público, y las
responsabilidades civiles relacionadas con el territorio
(planificación y zonificación, arqueología, etc.). El
Consejo tiene reponsabilidad civil con respecto a todas las demás
esferas civiles.
2. Redespliegues adicionales (RA)
Los acuerdos entre Israel y la OLP
estipulan que, además del redespliegue efectuado por Israel antes
de las elecciones palestinas, habrá otros redespliegues de las
fuerzas israelíes en la Margen Occidental. En particular, la
Declaración de Principios estipula lo siguiente:
"Los redespliegues adicionales a posiciones especificadas serán
implementados gradualmente, en la medida en que sea asumida la
responsabilidad por el orden público y la seguridad interna por
parte de la policía palestina". (DDP, Artículo XIII).
Esta cláusula fue reiterada y ampliada en numerosas estipulaciones
del Acuerdo Interino.* Resumiendo estas estipulaciones, se pude decir que
el Acuerdo Interino estipula que Israel debe implementar los redespliegues
adicionales en la Margen Occidental en tres fases, a realizarse en
intervalos de 6 meses. Durante estas fases las fuerzas israelíes
serán redesplegadas en posiciones militares específicas,
mientras que los poderes civiles y las responsabilidades relacionadas con
el territorio, actualmente a cargo de Israel en el Area C, serán
transferidas a la jurisdicción palestina. Al concluir el proceso de
los redespliegues adicionales, la jurisdicción del Consejo
Palestino incluirá territorios de la Margen Occidental y la Franja
de Gaza, con la excepción de los temas a ser acordados en las
negociaciones del status permanente.
Una Nota Oficial ("Note for the Record") preparada al finalizar las
negociaciones del Protocolo de Hebrón por el coordinador especial
norteamericano para el Medio Oriente, Dennis Ross, documenta el acuerdo
entre ambas partes según el cual la primera fase de los
redespliegues adicionales será llevada a cabo durante la primera
semana de marzo de 1997. En lo que respecta a las fases subsecuentes de
los redespliegues adicionales, en una carta al primer ministro Netaniahu
en el momento de la firma del Protocolo de Hebrón, el ex secretario
de Estado Warren Christopher establece la copinión de EE.UU. de que
el proceso de los redespliegues adicionales debe ser completado dentro de
doce meses después de la implementación de la primera fase,
a más tardar a mediados de 1998.
3. Naturaleza del "redespliegue"
Tanto el DDP como el Acuerdo Interino
no contienen una definición de los términos "redespliegue" o
"redespliegues adicionales". Sin embargo, la utilización del
término "redespliegue" debe distinguirse del término
"retirada", como es usado por ejemplo en el contexto de la retirada de
fuerzas israelíes de la Franja de Gaza y el área de
Jericó. A diferencia de "retirada", que requiere la remoción
de la mayor parte de las fuerzas de las áreas en cuestión,
"redespliegue" se refiere únicamente a la posición de las
fuerzas; no impone restricciones al número de fuerzas y equipos
militares o la posibilidad de introducir más fuerzas y equipos en
caso de que sea necesario.
4. Condiciones para la implementación de las cláusulas de
los RA
El compromiso de poner en efecto los redespliegues adicionales
es condicionado, tanto en la Declaración de Principios como el
Acuerdo Interino, "en la medida en que sea asumida la responsabilidad por
el orden público y la seguridad interna por la policía
palestina". La intención de esta cláusula es la de
garantizar que, en una situación en la que la parte palestina sea
incapaz o reacia a cumplir con sus responsabilidades de seguridad, Israel
no será obligado a ponerse en peligro transfiriendo territorios
adicionales a la jurisdicción palestina. En otras palabras, los
redespliegues adicionales son declarados expresamente como una
obligación mutua: sólo si la parte Palestina demuestra ser
capaz y estar dispuesta a cumplir con sus responsabilidades de seguridad,
Israel estará obligado a transferir áreas adicionales de la
Margen Occidental a la jurisdicción palestina.
5. Extensión de los redespliegues adicionales
La DDP y el
Acuerdo Interino no especifican la extensión del territorio a ser
transferido a la jurisdicción palestina en el proceso de los
redespliegues adicionales. Con respecto a los primeros dos redespliegues
en particular, no hay ninguna indicación sobre las áreas en
cuestión. Además, los intentos de la parte palestina durante
las negociaciones del Acuerdo Interino de incluir cláusulas
específicas en este respecto no fueron aceptados. En lo referente a
las dos primeras etapas del redespliegue, quedó a cargo de Israel
determinar las áreas y la extensión del redespliegue.
En cuanto a la tercera etapa del redespliegue, el Acuerdo Interino
proporciona ciertas guías sobre la extensión de este
redespliegue. En particular, el artículo XI.2 estipula:
"Ambas partes convienen en que territorios de la Margen Occidental y la
Franja de Gaza, con la excepción de los temas que serán
negociados en las negociaciones sobre el status permanente, pasarán
a la jurisdicción del Consejo Palestino en fases, a ser completadas
dentro de 18 meses de la inauguración del Consejo, como se
especifica abajo".
Debe señalarse que la cláusula se refiere a "territorios en
la Margen Occidental y la Franja de Gaza"; la omisión del
artículo definido (e.g., "los territorios de la Margen Occidental y
la Franja de Gaza") es deliberada y tiene la clara intención de
dejar abierta la posibilidad de que habrá áreas en la Margen
Occidental, además de las áreas relacionadas con los temas
del status permanente, que no quedarán bajo jurisdicción del
Consejo. Esto contrasta con los acuerdos de Gaza y Jericó, que se
referían a la "retirada de la Franja de Gaza y el Area de
Jericó" (ver, por ejemplo, los artículos V y VI de la DDP),
y por ende requerían una retirada de todo el área excepto
las áreas relacionadas con los temas del status permanente.
6. Temas del status permanente
En aquellas áreas de la Margen
Occidental en las que se llevará a cabo el proceso de los
redespliegues adicionales, el Acuerdo Interino estipula, en el
Artículo XI.2, que el redespliegue no incluirá aquellas
áreas que son "temas a ser negociados en las negociaciones del
status final". El Artículo XVII del acuerdo contiene una lista de
temas a ser tratados en esas negociaciones; los temas que tienen
relevancia específica al territorio son los asentamientos, las
posiciones militares y las fronteras. Ninguno de estos temas están
definidos en los acuerdos y de nuevo se infiere que Israel
determinará el número, la ubicación y la
extensión de estas áreas.
Además de los temas del status permanente, el Acuerdo Interino
indica que también hay áreas adicionales en las que el
redespliegue no se llevará a cabo. El Artículo XIII.2.b. (8)
define las excepciones al proceso de los redespliegues adicionales como
sigue: "a excepción de los temas de las negociaciones del status
permanente y la responsabilidad general de Israel por los israelíes
y las fronteras".
La adición implica que no sólo las areas relacionadas con
los temas del status permanente quedarán a cargo de Israel, sino
que las áreas requeridas para el ejercicio de la responsabilidad
general de Israel por los israelíes y las fronteras serán
exceptuadas del proceso de los redespliegues adicionales.
De acuerdo con esto, las cláusulas del redespliegue en el Acuerdo
Interino estipulan que el proceso de los redespliegues adicionales se
llevará a cabo en territorios de la Margen Occidental (pero no
necesariamente en toda la Margen Occidental) y que, en las áreas en
las que el proceso se llevará a cabo, no estarán incluidos
los asentamientos, las posiciones militares y las fronteras, ni las
áreas requeridas para la implementación a cargo de Israel de
sus responsabilidades generales hacia los israelíes y las
fronteras. La extensión y la ubicación de estas áreas
serán determinadas por Israel a la luz de sus necesidades de
seguridad.
7. Ubicación de las fuerzas militares israelíes
El
Acuerdo Interino estipula que, en el proceso de los redespliegues
adicionales, las fuerzas militares israelíes se
redesplegarán en "posiciones militares especificadas". Estas
posiciones no están definidas en el Acuerdo, sino que serán
determinadas por Israel. Esto es lo que se infiere del Artículo
XI.2.f, que estipula que las posiciones militares especificadas
"serán determinadas en las fases de los redespliegues
adicionales... y serán negociadas en las negociaciones del status
permanentes". Esta cláusula enfatiza que las posiciones militares
especificadas estarán sujetas a negociaciones únicamente
durante las negociaciones del status permanente. Previamente a estas
negociaciones serán determinadas por Israel. Esta
interpretación fue confirmada por Warren Christopher, el secretario
de Estado de los Estados Unidos, en su carta al primer ministro Netaniahu
luego de la firma del Protocolo de Hebrón, en la que
escribió sobre el proceso israelí de redespliegues de
fuerzas y sobre "designar posiciones militares específicas".
Debe señalarse también que el redespliegue a posiciones
militares especificadas no restringe la actividad de las fuerzas militares
israelíes en esas áreas. Según el Acuerdo
Gaza-Jericó, que estipulaba la retirada de fuerzas israelíes
de la Franja de Gaza y el Areas de Jericó, las fuerzas
israelíes aún tienen permitida la entrada a estas
áreas cuando operen de acuerdo con las cláusulas de
seguridad del Acuerdo Gaza Jericó. En el contexto de los
redespliegues adicionales, en los que las fuerzas israelíes no
deben retirarse sino redesplegarse, es incluso más evidente que
podrán moverse libremente fuera de las áreas a las que se
redesplegarán cuando ejerzan sus responsabilidades de seguridad de
acuerdo con el Acuerdo Interino.
8. Status del territorio en el que se efecturan los RA
Como
señalamos arriba, luego del redespliegue de las fuerzas
israelíes en la Margen Occidental en enero de 1996, las
áreas de la Margen Occidental bajo jurisdicción palestina se
dividen en dos áreas: Area A, en la que los palestinos son
responsables por la seguridad interna y el orden público; y el Area
B, en la que la responsabilidad por el orden público recae en los
palestinos mientras que Israel tiene responsabilidades de seguridad
predominantes.
El Acuerdo Interino no requiere que todas las áreas transferidas en
el trascurso del proceso de los redespliegues adicionales sean
transferidas al status del Area A. El Area B, en la que Israel retiene
responsabilidades de seguridad predominantes, también es
considerada por el acuerdo como tierra transferida a la
jurisdicción del Consejo. Así, el Artículo XI.1, que
describe el redespliegue llevado a cabo antes de las elecciones, estipula
que "la tierra en áreas pobladas (áreas A y B)...
pasará a la jurisdicción del Consejo", indicando que el Area
B es también considerada, como el Area A, como territorio a ser
transferido a la jurisdicción del Consejo. Similarmente, el
Artículo XIII.2.a describe el redespliegue que tuvo lugar en el
Area B como "un redespliegue completo", indicando que no se requieren
redespliegues adicionales en esas áreas. De esto se deduce que, al
concluir el proceso de redespliegues adicionales, la distinción
entre el Area A y el Area B queda en pie.
9. Conclusión
En conclusión, las cláusulas
referentes a los redespliegues adicionales en la Declaración de
Principios y el Acuerdo Interino estipulan que las fuerzas
israelíes serán redesplegadas en la Margen Occidental en
tres etapas. Los redespliegues serán llevados a cabo siempre y
cuando la policía palestina demuestre ser capaz de ejercer sus
responsabilidades de seguridad. Como fue acordado en las negociaciones
sobre Hebrón, la primera fase de los redespliegues adicionales se
llevará a cabo en la primera semana de marzo de 1997, y el proceso
de los redespliegues adicionales debe ser completado a más tardar a
mediados de 1998.
La extensión de las primeras dos etapas del redespliegue
será determinada por Israel, mientras que al concluir la tercera y
final fase la jurisdicción del Consejo Palestino ha de incluir
parte de, pero no necesariamente todos, los territorios de la Margen
Occidental y la Franja de Gaza. En aquellas áreas en las que se
lleven a cabo los redespliegues adicionales, los temas del status
permanente - entre ellos los asentamientos, las posiciones militares y las
fronteras - permanecerán bajo jurisdicción israelí,
al igual que otras áreas requeridas para el ejercicio de la
responsabilidad general de Israel por los israelíes y las
fronteras.
Luego de completarse el proceso de los redespliegues adicionales, las
fuerzas israelíes en las áreas de los redespliegues
adicionales se redesplegarán a las posiciones militares
especificadas a ser determinadas por Israel. El Acuerdo Interino no impone
ninguna restricción al número de fuerzas en esas
áreas o su habilidad de moverse fuera de estas áreas
mientras cumplen sus responsabilidades de seguridade de acuerdo al
Acuerdo.
El Acuerdo Interino no requiere que las áreas transferidas a la
jurisdicción palestina en el proceso de los redespliegues
adicionales tengan el status de Area A. Las cláusulas referentes a
los redespliegues adicionales en el Acuerdo indican que aún
permanecerán áreas con el status de Area B; es decir, Israel
retendrá la responsabilidad predominante por la seguridad en esas
áreas.
* El Artículo X.2 establece el compromiso israelí a efectuar
el proceso de los redespliegues adicionales:
"Los redespliegues adicionales de las fuerzas militares israelíes a
posiciones militares especificadas comenzarán luego de la
inauguración del Consejo y serán implementados gradualmente,
en la medida en que sea asumida la responsabilidad por el orden
público y la seguridad interna por parte de la policía
palestina, a ser completados a más tardar 18 meses después
de la inauguración del Consejo".
El cronograma de este proceso de los redespliegues adicionales es
establecido en el Artículo XI.2.d, que estipula:
"Los redespliegues adicionales de las fuerzas militares israelíes a
posiciones militares especificadas se implementará gradualmente de
acuerdo a la DDP en tres fases, cada una a llevarse a cabo luego de un
intervalo de seis meses, luego de la inauguración del Consejo, a
ser completadas dentro de 18 meses de la fecha de inauguración del
Consejo".
La extensión de la jurisdicción del Consejo Palestino luego
de completarse el proceso de los redespliegues adicionales es descrita en
el Artículo XI.2:
"Ambas partes convienen en que territorios de la Magen Occidental y la
Franja de Gaza, con la excepción de temas que serán
negociados en las negociaciones del status permanente, quedarán
bajo jurisdicción del Consejo Palestino en fases, a ser completadas
dentro de 18 meses de la inauguración del Consejo, como se
especifica abajo".
* Preparedo por la División Legal del Ministerio de Relaciones Exteriores./FONT>
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