Los refugiados palestinos tienen derecho a retornar a Israel

Los refugiados palestinos tienen derecho a retornar a Israel?

Por Ruth Lapidoth

En los medios informativos y en entrevistas periodísticas con líderes palestinos, frecuentemente oímos y leemos declaraciones de que a los refugiados palestinos les asiste el derecho de retornar a Israel. Nos proponemos demostrar, que esas afirmaciones se basan en una interpretación errónea de los textos relevantes en esta cuestión. Analizaremos este tema desde tres puntos de vista: la ley internacional en general, las Resoluciones más relevantes de la ONU , y varios acuerdos entre Israel y sus vecinos.

Varios tratados internacionales de derechos humanos se ocupan de la libertad de movimiento incluyendo el derecho al retorno.¹ La estipulación más generalizada está incluida en el Acuerdo Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, que sostiene: " Ninguno será privado arbitrariamente del derecho a ingresar a su país".²

Surge el interrogante, que es el derecho al retorno, o: que tipo de relación debe existir entre el Estado y la persona que desea retornar?. Comparando varios textos y viendo los debates mantenidos previamente a la adopción de esos textos, se concluye que el derecho al retorno es factible para los ciudadanos de ese Estado

Aun cuando el derecho de esos ciudadanos no es solamente uno, esta condicionado a que las razones de la privación o limitación no sean arbitrarias.³

Más aun, según Stig Jagerskiold, el derecho al retorno o entrar a determinado país, en la Convención Internacional de 1996 "es entendida como aplicable a las demandas y derechos individuales. No tiene la intención de atender las reivindicaciones de masas poblacionales que fueron desplazadas como consecuencia de guerras o transferencias políticas de territorios o poblaciones, tales como la re-ubicación de las etnias germanas del Este de Europa, durante y después de la 2 Guerra Mundial, la huida de los palestinos durante el establecimiento de Israel, o las migraciones de los judíos de los países árabes ".⁴

La principal Resolución de la ONU referida a los refugiados palestinos es la Resolución 194 (III) adoptada por la Asamblea General del 11 de diciembre 1948.⁵ Esta Resolución establece una Comisión Conciliatoria para Palestina y le encomienda "asistir a los Gobiernos y autoridades concernientes, para lograr un acuerdo definitivo sobre todas las cuestiones pendientes entre las partes". El inciso 11 trata lo de los refugiados: "La Asamblea General determina que a los refugiados que aspiran retornar a sus hogares y vivir en paz con sus vecinos, debería permitírseles en la fecha factible más próxima, y la compensación que corresponda por las propiedades para quienes elijan no regresar y por la perdida o daño de toda propiedad, acorde a los principios de la ley internacional y la equidad como reparación por parte de los gobiernos y autoridades responsables".

Aun cuando inicialmente los estados árabes rechazaron esa Resolución, luego la admitieron como un reconocimiento general del derecho a la repatriación.

De todos modos, esta interpretación no es justificada: el artículo no reconoce ningún "derecho", pero en cambio recomienda que a los refugiados "debería" permitírseles el retorno. Más aun, esta admisión esta supeditada a dos condiciones que los refugiados deseen retornar, y acepten vivir en paz con sus vecinos. El estallido de violencia a partir de setiembre del 2000, alejó toda esperanza de una coexistencia pacífica entre israelíes y el retorno masivo de refugiados. La aspiración al retorno tendrá lugar sólo "en la fecha próxima que sea factible". La utilización del término "debería" enfatiza que se trata sólo de una recomendación.

También recuerda que acorde con la Carta de la ONU, la Asamblea General no está autorizada a adoptar resoluciones obligantes, excepto en materia presupuestaria acorde a los reglamentos y regulaciones internas.

Finalmente la mención de los principios de la ley internacional o la equidad es aplicable sólo a la compensación y no aparece como una referencia a la admisión del retorno.

El termino "debería" surge del criterio de que lo previsto en lo concerniente a los refugiados, es tan solo un elemento dentro de la Resolución que prevé "lograr un acuerdo definitivo sobre todas las cuestiones pendientes entre las partes", mientras que los Estados Arabes siempre insistieron en su implementación (acorde a la interpretación que les favorece) independientemente de todos las otras cuestiones.

Como consecuencia de la Guerra de los Seis Días en 1967, un gran numero de palestinos fueron desplazados (tuvieron que abandonar sus hogares y trasladarse a otros lugares dentro del mismo Estado) esto fue tratado por el Consejo de Seguridad de la ONU, en su Resolución 237 del 4 de junio de 1967⁶ que llama al gobierno de Israel a que "facilite el retorno de esos habitantes [de las zonas donde tuvieron lugar operaciones militares] que tuvieron que huir de esas áreas al estallar las hostilidades. Esta Resolución no habla del "derecho" al retorno y, al igual que la mayoría de las Resoluciones del Consejo de Seguridad, son de tipo recomendaciones. No obstante, Israel accedió a ese retorno en varios acuerdos, que serán considerados más adelante.

Dentro del Proceso de Paz árabe - israelí, es sumamente importante la Resolución 242 del Consejo de Seguridad de la ONU del 22 de noviembre de 1967.⁷ En su segundo párrafo el Consejo "Proclama su apoyo a la necesidad (b) de alcanzar una solución justa para el problema de los refugiados".

El Consejo de Seguridad no propuso una solución específica, tampoco lo limita a los refugiados árabes, probablemente porque el derecho a compensaciones para los refugiados judíos provenientes de los Estados árabes también deviene de "una solución justa". Son infundadas las demandas árabes en el sentido de que la Resolución 242 incluyó la solución recomendada por la Resolución 194 de la Asamblea General de la ONU en 1948, que ya analizamos previamente.

Ya dentro del marco de la Paz para el Medio Oriente acordado en Camp David entre Egipto e Israel en 1978⁸, la cuestión de los refugiados fue abordado y se acordó: que un "Comité Permanente" integrado por representantes de Egipto, Israel, Jordania y los palestinos deberá "decidir mediante acuerdo las modalidades para la admisión de personas desplazadas en 1967 de la Margen Occidental y de Gaza" (Art. A,3). Igualmente se acordó que "Egipto e Israel procurarán con cada una de las otras partes interesadas acordar procedimientos e impulsar una justa y permanente implementación de las Resoluciones referidas a la cuestión de los refugiados" (Art. A,4).

En la Declaración de Principios dentro de los Acuerdos sobre la Autonomía Interina, firmados por Israel y los palestinos en 1993⁹, nuevamente se acordó que las modalidades para la admisión de personas desplazadas en 1967 deberá ser determinadas mediante acuerdo en un "Comisión Permanente" (Art. XII). El tema de los refugiados deberá negociarse en el marco de las tratativas para el estatus definitivo (Art. V,3). Los Acuerdos Interinos israelo-palestinos para la Margen Occidental y la Franja de Gaza¹⁰ firmados en 1995 adoptan estipulaciones similares (Art. XXXVII, 2 y XXXI,5).

Algo más detallada es la cláusula atinente (Art. 8) dentro del Tratado de Paz entre Israel y Jordania de 1994¹¹. En cuanto a las personas desplazadas, son tratadas en un texto similar a los citados anteriormente. Respecto a los refugiados, el Tratado de Paz menciona la necesidad de resolver el problema, pero en el marco del Grupo de Trabajo Multilateral para Refugiados establecida en la Conferencia de Paz en Madrid de 1991, en conjunción con las negociaciones para determinar el estatus definitivo.. El tratado también menciona "los Programas de Naciones Unidas y otros Acuerdos Internacionales Económicos concernientes a refugiados y personas desplazadas, incluyendo la asistencia para su afincamiento".¹²

Ninguno de los acuerdos entre Israel y Egipto, los palestinos y Jordania, garantizan a los refugiados el derecho de retornar a Israel.

Conclusiones

Esta breve reseña demuestra que bajo ningún acuerdo internacional, ni en la principal resolución de la ONU, ni en los principales acuerdos entre las partes, se afirma que los palestinos tienen el derecho a retornar a Israel. Acorde con fuentes palestinas, hoy en día existen aproximadamente 3.5 millones de Refugiados Palestinos registrados en la UNRWA.¹³ Si Israel aceptaría el retorno de todos ellos a su territorio, sería un acto suicida de su parte, y no se puede pretender de ningún estado que se autodestruya.

Grandes esfuerzos deben realizarse por parte de todos los involucrados, y con la asistencia amistosa de elementos externos, se podrá lograr una solución viable y justa para la cuestión de los refugiados.¹⁴

1. "Declaracion de los Derechos Humanos 1948, art.13(2); La Convención Internacional de derechos Civiles y Políticos 1966, art. 12(4); Los Protocoles de la IV Convención Europea de Derechos Humanos 1963, art.3(2); La Convencion norteamericana de Derechos Humanos, art.22(5); la Declaración de Derechos Humanos de Banjul 1981, art.12(2) ver Sir Ian Brownlie,ed., Basic Documents on Human Rights, 3 edition, Oxford 1992,pp. 21, 125,347, 495, 551.
   Para otros ejemplos, ver Paul Sieghart, La ley Internacional sobre Derechos Humanos, 1985, pág.174-78.
2. Art.12(4)
3. Algunos expertos consideran que el derecho de retorno concierne tambin a los "residentes permanentes legales" - véase por ejemplo el debate que tuvo lugar en el Subcomit de Prevención de Discriminación y Protección de Minoras, tal cual fue informado por el presidente ponente Sr. Asbjorn Eide, Doc. de las Naciones Unidas E/CN.4/Sub.2/1991/45, con fecha 28 de agosto de 1991, pgina 5. La Comisión de Derechos Humanos, establecida por la Convención Internacional de Derechos Civiles y Polticos, adopt la interpretacin según la cual el derecho de retorno concierne también a una persona que tiene "relaciones cercanas y permanentes" con un cierto país - Doc. de las Naciones Unidas CCPR/C/21/Rev.I/Add.9, 2 de noviembre de 1999, páginas 5-6.
4. Stig Jagerskiol, "La Libertad de Movimiento" , en Louis Henkin, ed., Proyecto Internacional de Derecho, New York, 1981, pág.166-184 apartado 180.
5. Actas Oficiales de la Asamblea General de la ONU, 3 sesión, part.I,1948, Resoluciones, pag. 21-24.
6. Actas Oficiales del Consejo de Seguridad, 22 año, Resoluciones y Decisiones, 1967,pag.5
7. Idem, pág. 8-9
8. Tratados de la ONU, vol. 1138,(1987),N 17853, pág. 39-45.
9. International Legal Materials, vol. 32,1993, pag. 1525-44.
10. El texto completo fue publicado por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Israel, y en "Kitvei Amaná" vol. 33, N 1071, pag. 1-400. Para extractar, ver International Legal Materials, vol. 36, 1997, pag. 551-647.
11. International Legal Materials, vol. 34, 1995, pag. 43-66.
12. Art. 8, inciso 2 (c), 49-50.
13. De acuerdo a varias estimaciones el número de refugiados en 1948 oscilaba entre 538.000 (fuentes israelíes), 720.000 (estimaciones de Naciones Unidas) y 850.000 (fuentes palestinas). El enorme crecimiento del número determinado por la UNRWA, es resultado del hecho que la UNRWA adoptó una definición muy amplia del concepto Refugiados Palestinos, que es mucho mas amplia que la admitida en las Convenciones de 1951 a 1967 relacionadas con el estatus de los refugiados. Para la definición de la UNRWA, Don Peretz,Palestinos, Refugiados y el Proceso de Paz en el Medio Oriente, Washington 1993, pag. 11-12.
    Para la definición adoptada por las Convenciones internacionales, ver UN Treaty Series, vol.189, (1954, N 2545, pag 137-221, y pag 152-156.)
14. Ver Donna E. Arzt, Refugees Into Citizens: Palestinians and the end of the Arab-Israeli Conflict, New York, 1997,Joseph Alpher y Khalil Shikaki, El Problema de los Refugiados Palestinos y el Derecho al Retorno, Universidad de Harvard, 1998.