Aspects de l'economie israelienne: Inflation - Hausse et Declin

Directeur de la collection : David Rosenberg

Les Israéliens surveillent l'évolution de l'indice du coût de la vie (ICV) comme les Américains suivent les scores du base-ball. En fait, ils y accordent davantage d'attention car, la plupart du temps, leurs salaires, les mensualités de leurs emprunts-logement et une foule d'autres revenus et postes de dépenses sont entièrement ou partiellement indexés à l'indice d'inflation mensuelle ou trimestrielle.

Dans la première moitié des années 1980, une époque où l'inflation galopante comportait trois chiffres, la consultation de l'ICV était devenue une préoccupation quotidienne. Lorsqu'on demandait - plaisanterie de l'époque - s'il revenait moins cher de prendre un autobus ou un taxi pour aller de Jérusalem à Tel Aviv alors que les prix en shékels étaient presque identiques, la réponse était : le taxi. Pourquoi ? Parce que, contrairement à l'autre moyen de transport, on règle le chauffeur en fin de course (le shékel valant alors moins qu'au départ).

L'ICV n'a pas été inventé en Israël, mais l'utilisation qui en a été faite a atteint dans ce pays une quasi perfection. L'inflation approchant actuellement les niveaux courants en Europe et en Amérique, l'ICV a perdu, en Israël, une partie de l'importance cruciale qu'il revêtait autrefois dans la vie quotidienne. Mais la lutte menée pour ramener l'inflation aux niveaux actuels ne fut ni brève ni aisée ; elle dura près de 15 ans - et nul ne peut assurer que la bataille est définitivement terminée et qu'elle fut absolument utile.

En Israël, l'histoire de l'ICV remonte à 1942, en pleine Seconde Guerre mondiale. Dans le cadre de l'économie de guerre, le gouvernement mandataire publia une ordonnance gelant tous les prix, salaires et loyers. Lorsqu'il devint évident que les forces du marché l'emportaient sur la politique du gouvernement et que les prix continuaient cependant à augmenter, il fallut - sans majorer les salaires réels - trouver un moyen de dédommager les salariés victimes de cette hausse des prix.

La solution consista à indexer les salaires à l'ICV, assurant ainsi que leur pouvoir d'achat ne serait pas atteint et que les salaires  gelés  n'augmenteraient pas plus rapidement que l'inflation. Un accord en ce sens fut bientôt signé entre l'Association des industriels et la Histadrout (Fédération du travail). Dans les années 1950, cette indexation fut incluse dans la législation locale.

Ainsi, dans l'ensemble, les salaires de tous les travailleurs se trouvèrent à l'abri de l'érosion inflationniste. Il s'agit probablement d'un aspect essentiel dont il faut tenir compte pour traiter de l'histoire de l'inflation israélienne.

Une poussée inflationniste accompagna l'indépendance d'Israël acquise seulement après une guerre acharnée. Au cours des trois années suivantes, Israël doubla sa population en intégrant les réfugiés venus de l'Europe d'après la Shoah et des pays arabes. Toutes ces tâches ne lui permirent pas d'accorder beaucoup d'attention à la politique économique ou monétaire. Le gouvernement émit de la monnaie en fonction de ses besoins immédiats sans se soucier du niveau de ses recettes, afin d'échapper aux crises qui menaçaient son existence même.

En 1952, le gouvernement eut l'occasion d'envisager un avenir au-delà de quelques semaines. Le taux d'inflation était passé de 14% l'année précédente à 66%, et ce bond était dû, en partie, à la nouvelle politique économique mise en uvre cette année-là. Cette politique comprenait à la fois une dévaluation assez importante de la monnaie nationale par rapport aux devises étrangères et un assouplissement de la plupart des contrôles des prix imposés, en même temps que le rationnement, durant la guerre d'Indépendance.

En 1953, fut créée la Banque d'Israël. Comme toutes les banques centrales, elle avait pour mission d'établir une politique monétaire appropriée - de s'ériger en gardienne du Trésor et d'assurer un apport stable de liquidités en fonction des exigences de l'économie. Et, à l'instar de toutes les banques centrales, la Banque d'Israël a invariablement considéré l'inflation comme le problème principal sans toujours parvenir à le résoudre. Cependant, avec son pouvoir de régulation du système bancaire, la toute nouvelle Banque d'Israël s'efforça de compenser les effets inflationnistes du déficit budgétaire - notamment aux époques où le besoin s'en faisait sentir de façon exceptionnelle (guerres et grandes vagues d'immigration).

En 1954, la Banque d'Israël prit en charge une politique monétaire et l'ICV conserva un seul chiffre jusqu'à la fin des années 1950 et au cours des années 1960 (sauf en 1962 où il atteignit 10%). L'économie connut alors, de façon presque continue, une rapide croissance à un taux annuel moyen de près de 10%, soit un taux trois ou quatre fois plus élevé que dans la plupart des économies occidentales de cette époque. En outre, le taux de chômage était relativement bas et le niveau de vie s'élevait rapidement. Le fait que les prix ne cessaient de monter n'inquiétait guère le citoyen puisque son salaire était protégé par l'indexation.

Au cours des années, pour un nombre croissant de transactions non immédiates - c'est-à-dire conclues à terme - on adopta le remède de l'indexation. L'une de ses premières applications concerna les comptes bancaires sur livret. Afin d'empêcher la détérioration de la valeur réelle de leurs économies par l'inflation, les épargnants obtenaient l'assurance que chacun de leurs dépôts était enregistré à sa  valeur  (autrement dit, au taux de l'ICV) du jour. Le dépôt serait restitué, en temps voulu, selon sa  valeur réelle , après correction en fonction de la hausse de l'indice des prix entre les deux dates. Peu après, le cumul d'intérêt fut lui aussi indexé.

Ensuite, ce sont les compagnies d'assurances qui adoptèrent cette idée : elles offrirent de payer, aussi bien pour l'assurance-vie que pour les assurances générales, des indemnités tenant compte de la dévalorisation de la monnaie (c'est-à-dire le taux d'inflation) depuis le moment où la police avait été souscrite. Ce fut calculé sur la base de la différence entre l'ICV à chacune des dates, en sorte que le paiement de l'indemnité retrouvait sa valeur d'origine. Naturellement, ce type de transaction pouvait s'effectuer seulement sous réserve que les primes d'assurances augmentent elles aussi en fonction de l'ICV.

Le marché immobilier suivit. Une clause d'indexation s'avéra la solution la plus naturelle pour les nouvelles habitations faisant l'objet de contrats signés plusieurs mois ou plusieurs années avant que les acheteurs en prennent possession, ou que le paiement intégral soit effectué. Chaque versement était calculé en fonction de la hausse de l'ICV à compter de la signature du contrat.

Le marché des ventes d'appartements de seconde main ou en location comprenant, dans la plupart des cas, des transactions entre particuliers, affina encore le système. L'ICV étant publié deux semaines après la fin du mois en question, le marché immobilier commença à indexer les prix au dollar. Comme le taux de change des devises est publié chaque jour, acheteurs et vendeurs disposaient d'un mécanisme d'indexation immédiat à défaut d'être précis. Le paiement exact s'effectuait toujours en monnaie locale, selon le taux de change du jour. Avec la hausse du taux d'inflation dans les années 1980, cette méthode de fixation des prix s'étendit également au marché des biens de consommation durables.

Il ne fallut guère attendre longtemps pour que le gouvernement commence à indexer le budget de l'Etat. Après avoir payé des traitements indexés aux fonctionnaires, puis avoir accepté d'insérer des clauses d'indexation dans les contrats signés avec ses fournisseurs, le gouvernement finit par considérer que cet outil de stabilité était justifié.

Ensuite, l'indexation concerna également les tranches de l'impôt sur le revenu. Avec une inflation élevée, un salarié passait rapidement dans la tranche supérieure simplement parce que son revenu nominal suivait le rythme de l'inflation. Les tranches de revenu furent ainsi indexées elles aussi à l'ICV, de sorte qu'un salarié ne payait davantage d'impôt que si son revenu avait réellement augmenté plus rapidement que l'inflation.

Une indexation identique s'appliqua aux versements des diverses prestations sociales comme les allocations familiales et de maternité, les aides au troisième âge, au veuvage, aux handicapés et les indemnités de chômage. Ces versements sont régulièrement augmentés au cours de l'année fiscale afin de garantir que le pouvoir d'achat des assistés ne soit pas entamé par l'inflation et que ces derniers reçoivent la valeur réelle originellement allouée.

Le système d'indexation s'avéra très réussi. Dans les principales économies à travers le monde, souvent les consommateurs ressentent la pression d'une inflation annuelle même si elle se situe entre 2 et 7%. Mais les Israéliens, confrontés à un taux d'inflation bien plus élevé, ont pu vaquer à leurs occupations pratiquement sans préjudice. Pendant trois décennies et demie, leur revenu réel a été protégé par ce mécanisme d'indexation. En outre, au cours de cette période, le niveau de vie a augmenté de près de 4% par an, en moyenne.

L'inflation s'accéléra dans les années 1970, passant de 13% en 1971 à 111% en 1979. Une partie de cette inflation galopante  importée  par l'économie mondiale provenait des deux chocs pétroliers de 1973 et 1979 qui introduisirent dans l'économie mondiale un nouveau phénomène connu sous le nom de  stagflation  - une combinaison sans précédent de hausse du chômage et de stagnation économique (autrefois toujours accompagnée de déflation) désormais associée à l'inflation. En Israël, la politique de plein emploi du gouvernement, poursuivie après 1973, différa cette dépression jusque dans les années 1980.

Mais le rythme d'inflation ne cessait de s'accélérer, passant de 133% en 1980 à 191% en 1983, puis à 445% en 1984 et menaçant de franchir la barre des quatre chiffres d'ici un an ou deux. Entre-temps, le système d'indexation fonctionnait de façon satisfaisante et, en outre, la consommation privée augmentait considérablement (28%) de 1980 à 1983.

Il devint néanmoins évident que la période d'euphorie était terminée. Aussi parfait qu'il puisse être, le mécanisme d'indexation était lui-même un facteur qui alimentait l'embrasement du rythme de l'inflation. Au fur et à mesure que l'inflation dégénérait en hyper-inflation, la spirale des prix perturbait la production économique. Les ajustements quotidiens nécessités par l'indexation et leurs répercussions rongeaient le temps et les ressources des ménages et des entreprises.

En juillet 1985, le gouvernement adopta une politique de stabilisation économique impliquant un interventionnisme considéré par certains économistes comme  réactionnaire  du fait de son ampleur. Un gel total des prix de tous les biens et services fut imposé et le mécanisme d'indexation fut suspendu. Tout, depuis les étiquettes des prix dans les magasins, jusqu'au taux de change des devises en passant par le coût des services, les prix spécifiés dans les contrats, les salaires et les budgets publics, demeura fixé au cours nominal exact du jour où la politique fut adoptée.

Cette mesure fut couronnée de succès. En 1985, l'inflation était ramenée au taux de 185% (moins de la moitié de celui de 1984). En quelques mois, les autorités commencèrent à lever le blocage des prix sur quelques articles ; dans d'autres cas, il fallut attendre près d'un an. En 1986, l'inflation était retombée à 19%.

Le système d'indexation fut réinstauré dès que la politique de stabilisation montra des signes de réussite, bien que la Banque d'Israël ait décidé des mesures plus strictes pour contrôler les aspects monétaires de l'économie. La politique de stabilisation, qui suscita l'admiration dans le monde entier, est toujours étudiée dans les facultés d'économie - de même d'ailleurs que le mécanisme d'indexation. La critique et le doute avec lesquels cette politique avait été accueillie à l'été 1985 firent place à des éloges dithyrambiques.

Au cours des années 1990, le niveau de l'inflation continua à décroître mais de façon irrégulière. Le gouvernement entreprit de réduire les dépenses et de libéraliser les marchés. De nombreuses restrictions imposées aux importations furent levées et des monopoles furent supprimés, ce qui contribua à la baisse des prix. La Banque d'Israël, notamment à partir du milieu de la décennie, adopta une politique monétaire restrictive, élevant le taux d'intérêt souvent à des niveaux extrêmement élevés. En 1996, l'économie glissa dans une récession et la croissance ralentit considérablement - d'après les normes israéliennes - tandis que le chômage frôlait des taux à deux chiffres. Le résultat fut qu'en 1999, le taux d'inflation se limita à 1,3%, le chiffre le plus bas enregistré au cours des trois décennies écoulées.

Les économistes ont débattu du coût payé par Israël pour réduire l'inflation. Valait-il la peine de freiner la croissance économique au point quasiment de la stopper, et de susciter du chômage pour faire passer l'inflation de 10 à 2% ? L'hyper-inflation induit certes un coût élevé pour l'économie mais une faible inflation à deux chiffres nécessite-t-elle l'adoption de vigoureuses contre-mesures ? D'autres pays, notamment les Etats-Unis, ont eu à se poser les mêmes questions.

Heureusement pour Israël, la lutte contre l'inflation intervint opportunément à un moment où d'autres facteurs contribuaient à compenser ses effets les plus néfastes. Près d'un million d'immigrants - principalement de l'ex-URSS - arrivés dans les années 1990, stimulèrent la demande et gonflèrent la main-d'uvre de professionnels qualifiés. Au même moment, l'essor des technologies de pointe créa plusieurs milliers d'emplois et de nouvelles entreprises, et le processus de paix engagé au Moyen Orient ouvrit des portes aux exportations israéliennes.

Au fur et à mesure que l'économie israélienne commençait à manifester des signes de croissance, le débat sur l'inflation s'apaisa. Les défis n'en ont pas pour autant disparu. Tout le monde n'est pas convaincu que la victoire remportée sur l'inflation soit définitivement gagnée. Après tant d'années de hausse des prix à deux chiffres, une inflation élevée est considérée comme la norme et le moindre signal que l'inflation amorce un mouvement ascendant suscite une réaction rapide. L'indexation est toujours une pratique courante dans l'ensemble de l'économie, ce qui rend plus difficile le maintien d'une faible inflation. La persistance de monopoles et autres situations de marché non compétitives engendre inefficacité et hausse des prix. Or, de par sa petite taille et son économie reposant sur le commerce, Israël est plus vulnérable à l'inflation importée qu'une économie plus ample.

Cependant, l'expérience accumulée jusqu'à présent par Israël est riche d'enseignements, tant sur la façon de vivre avec une forte inflation que sur les moyens de la réduire. Si Israël parvient, dans les prochaines années, à s'attaquer aux derniers obstacles, il aura certainement bien d'autres choses à enseigner.