Les Refugies palestiniens ont-ils un droit au retour en Israel

Dans les médias et dans les interviews avec les dirigeants palestiniens, on entend et on lit souvent des déclarations affirmant que les réfugiés palestiniens ont un droit au retour en Israël. Comme on le démontrera, ces déclarations se fondent sur une lecture erronée des textes sur la question. Nous traiterons de ce sujet sur trois plans : le droit international général, les résolutions de lONU les plus pertinentes et les divers accords conclus entre Israël et ses voisins.

Plusieurs traités internationaux portant sur les droits de lhomme traitent de la liberté de mouvement, notamment le droit au retour¹. La clause la plus universelle est insérée dans la Convention internationale sur les droits civils et politiques, de 1966 stipulant :  Personne ne peut être privé arbitrairement du droit de pénétrer dans son propre pays². 

La question se pose de savoir qui dispose dun droit au retour, autrement dit : quelle sorte de relation doit exister entre lEtat et la personne qui souhaite revenir ? Une comparaison des divers textes et un examen des débats qui se sont déroulés avant ladoption de ces textes mènent à la conclusion que le droit au retour est vraisemblablement réservé aux ressortissants de lEtat.³

Ce droit même des ressortissants nest pas absolu mais peut être limité sous réserve que les raisons du refus ou de la restriction ne soient pas arbitraires.

En outre, selon Stig Jagerskiold, dans la Convention internationale de 1966, le droit au retour ou le droit de pénétrer dans son pays

La première résolution importante de lONU traitant des réfugiés est la Résolution 194 (III) adoptée par lAssemblée générale, le 11 décembre 1948⁵. Cette résolution créait une Commission de conciliation pour la Palestine et recommandait de  prendre

des mesures pour assister les gouvernements et les autorités concernés à parvenir à un règlement définitif de toutes les questions non résolues entre eux . Le paragraphe 11 traite des réfugiés :

 LAssemblée générale... décide que les réfugiés désireux de rentrer chez eux et de vivre en paix avec leurs voisins devraient être autorisés à le faire aussitôt que possible, et quil faudra verser des indemnités pour les biens de ceux qui ont choisi de ne pas rentrer et pour la perte ou les dommages subis par les biens qui, daprès les principes du droit international ou de léquité, devraient faire lobjet dindemnisations de la part des gouvernements ou autorités responsables .

Bien que les pays arabes aient initialement rejeté cette résolution, ils sy sont référés abondamment par la suite et lont considérée comme une reconnaissance dun droit de rapatriement en masse.

Cette interprétation ne semble cependant pas justifiée : le paragraphe ne reconnaît aucun  droit  mais recommande que les réfugiés  devraient être autorisés  à revenir. En outre, cette autorisation est soumise à deux conditions que le réfugié souhaite revenir et quil souhaite vivre en paix avec ses voisins. La violence déclenchée en septembre 2000 hypothèque tout espoir dune coexistence pacifique entre Israéliens et les masses de réfugiés qui reviendraient. Le retour ne pourrait avoir lieu  quaussitôt que possible . Lutilisation du conditionnel concernant lautorisation de revenir souligne quil ne sagit que dune recommandation.

Il faut rappeler quen vertu de la charte des Nations unies, lAssemblée générale nest pas autorisée à adopter des résolutions contraignantes, sauf pour certaines questions budgétaires et pour son propre règlement interne.

Enfin, la référence aux principes du droit international ou de léquité ne sapplique quaux indemnités et ne semble pas concerner lautorisation du retour.

Il faut également garder à lesprit que la clause concernant les réfugiés nest que lun des éléments de la résolution qui prévoit  un règlement définitif de toutes les questions non résolues entre  les parties, alors que les Etats arabes ont toujours insisté sur son application indépendamment de toutes les autres questions.

Par suite de la guerre des Six Jours, en 1967, il y eut un grand nombre de personnes déplacées palestiniennes (cest-à-dire celles qui avaient quitté leur foyer pour sinstaller ailleurs dans le même Etat). Il en est question dans la résolution 237 du Conseil de sécurité du 4 juin 1967⁶, appelant le gouvernement dIsraël  à faciliter le retour de ces habitants [des régions où se sont déroulées les opérations militaires] qui ont fui les régions depuis le déclenchement des hostilités.  La résolution ne mentionne pas un  droit  au retour et, à linstar de la plupart des résolutions du Conseil de sécurité, elle est de lordre dune recommandation. Israël a cependant accepté leur retour dans divers accords étudiés ci-après.

La résolution 242 adoptée le 22 novembre 1967 par le Conseil de sécurité revêt une grande importance⁷. Dans son second paragraphe, le Conseil  confirme à nouveau la nécessité ... (b) de parvenir à un règlement équitable du problème des réfugiés.  Le Conseil ne propose pas de solution spécifique, ni limite la clause aux réfugiés arabes, probablement parce que la question des indemnités aux réfugiés juifs des pays arabes mérite également un  juste règlement . Laffirmation des Arabes selon laquelle la résolution 242 comprend la solution recommandée par la résolution 194 adoptée par lAssemblée générale en 1948, analysée ci-dessus, nest aucunement fondée.

Dans laccord-cadre pour la paix au Moyen Orient signé à Camp David en 1978 par lEgypte et Israël⁸, le problème des réfugiés était abordé : il avait été convenu quune  commission de suivi  comprenant des représentants de lEgypte, dIsraël, de la Jordanie et des Palestiniens  décideraient dun commun accord des modalités

dadmission des personnes déplacées de Cisjordanie et de Gaza en 1967  (article A,3). De même, il avait été conclu que  lEgypte et Israël travailleront de concert ainsi quavec les autres parties intéressées pour établir les procédures agréées pour une application rapide, équitable et permanente de la résolution du problème des réfugiés  (article A,4).

Dans la Déclaration de principe sur les accords dautonomie provisoires signée en 1993 par Israël et les Palestiniens⁹, il a de nouveau été convenu que les modalités dadmission des personnes déplacées en 1967 seraient décidées dun commun accord dans une  commission de suivi  (Article XII). La question des réfugiés serait négociée dans le cadre des négociations sur le statut définitif (Article V, 3). Laccord provisoire israélo-palestinien signé en 1995 concernant la Cisjordanie et la bande de Gaza¹⁰ prévoyait des clauses similaires (Articles XXXVII,2 et XXXI,5).

La clause correspondante (article 8) du traité de paix signé par Israël et la Jordanie en 1994 était un peu plus détaillée¹¹. Les personnes déplacées, elles, font lobjet dun texte similaire à ceux évoqués plus haut. Quant aux réfugiés, le traité de paix mentionne la nécessité de résoudre leur problème aussi bien dans le cadre du groupe de travail multilatéral sur les réfugiés créé après la conférence de Madrid de 1991 quen coordination avec les négociations sur le statut définitif. Le traité mentionne également les  programmes des Nations unies et autres programmes économiques internationaux concernant les réfugiés et les personnes déplacées, notamment lassistance à leur installation¹². 

Aucun des accords conclus entre Israël et lEgypte, les Palestiniens et la Jordanie noctroie aux réfugiés un droit au retour en Israël.

Cette brève étude montre que ni les conventions internationales, ni les principales résolutions de lONU ni les accords conclus entre les parties ne confèrent aux réfugiés palestiniens un droit au retour en Israël. Selon les sources palestiniennes, le nombre des réfugiés palestiniens aujourdhui enregistrés à lUNRWA sélèverait environ à 3,5 millions de personnes¹³. Si Israël les autorisait tous à revenir sur son territoire, ce serait de sa part un acte suicidaire et on ne peut attendre daucun Etat quil sauto-détruise.

De grands efforts devront être investis par toutes les parties concernées, avec laide des puissances extérieures amies, en vue de trouver une solution raisonnable, viable et équitable au problème des réfugiés¹⁴.

1. La Déclaration universelle des Droits de lhomme de 1948, article 13(2) ; la Convention internationale sur les droits civiques et politiques de 1966, Article 12(4) ; le protocole IV de la Convention européenne sur les droits de lhomme de 1963, article 3(2) ; la Convention américaine sur les droits de lhomme de 1969, article 22(5) ; la Charte de Banjul de 1981 sur les droits de lhomme et les droits des peuples, article 12(2) voir Sir Ian Brownlie, Basic Documents on Human Rights, 3^e édition, Oxford, 1992, pp. 21, 125, 347, 495, 551.
   Pour dautres exemples, voir Paul Sieghart, The International Law of Human Rights, 1985, pp. 174-78.
2. Article 12(4).
3. Certains experts sont davis que le droit au retour sapplique aussi aux  résidents permanents juridiquement en règle  voir par exemple le débat qui sest déroulé à la sous-commission sur la prévention de la discrimination et la protection des minorités, cité dans le rapport du président-rapporteur M. Asbjorn Eide, UN Doc E/CN.4/Sub.2/ 1991/45, du 28 août 1991, p. 5. La commission sur les Droits de lhomme constituée en vertu de la Convention internationale sur les droits civils et politiques a adopté une interprétation selon laquelle le droit au retour appartient aussi à une personne ayant des  relations étroites et durables  avec un pays donné UN Doc. CCPR/C/21/Rev. 1/Add.9, 2 novembre 1999, pp. 5-6.
4. Stig Jagerskiold,  The Freedom of Movement , in Louis Henkin, The International Bill of Rights, New York, 1981, pp. 166-184, p. 180.
5. Rapports officiels de lAssemblée générale, 3^e session, 1^e partie, 1948, Résolutions, pp. 21-24.
6. Rapports officiels du Conseil de sécurité, 22^e année, Résolutions et décisions, 1967, p. 5.
7. Ibid., pp. 8-9.
8. Recueils des traités de lONU, vol. 1138 (1987), n 17853, pp. 39-45.
9. International Legal Materials (Documentation juridique internationale), vol. 32, 1993, pp. 1525-44.
10. Le texte intégral a été publié par le ministère israélien des Affaires étrangères ainsi que dans Kitvei Amana, vol. 33, n 1071, pp. 1-400 (publications des traités dIsraël). Pour des extraits, voir International Legal Materials, vol. 36, 1997, pp. 551-647.
11. International Legal Materials, vol. 34, 1995, pp. 43-66.
12. Article 8, 2 (c), 49-50.
13. Selon diverses estimations, le nombre des réfugiés en 1948 était compris entre 538 000 (sources israéliennes), 720 000 (estimations de lONU) et 850 000 (sources palestiniennes). La très forte croissance du nombre pour lUNRWA résulte du fait que cette organisation a adopté une définition très large des réfugiés palestiniens, bien plus large que celle adoptée dans la Convention de 1951-1967, généralement reconnue, concernant le statut des réfugiés. Pour la définition de lUNRWA, voir Don Peretz, Palestinians, Refugees, and the Middle East Peace Process, Washington, 1993, pp. 11-12. Pour la définition adoptée par les conventions internationales, voir UN Treaty Series, recueil des Traités de lONU, vol. 189, 1954, n 2545, pp. 137-221, pp. 152-156.
14. Voir par exemple Donna E. Artz, Refugees Into Citizens: Palestinians and the end of the Arab-Israeli Conflict, New York, 1997; Joseph Alpher and Khalil Shikaki, The Palestinian Refugee Problem and the Right of Return, Harvard University, 1998.