Un peuple libre sur notre terre: Israël, une démocratie parlementaire

La structure des institutions démocratiques d’Israël

Israël est une démocratie parlementaire composée des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire. A  l’instar d’autres systèmes, le système parlementaire se caractérise par un pouvoir exécutif soutenu par le pouvoir législatif, dans le cadre des votes de confiance. Il n’existe pas de nette séparation des pouvoirs entre le législatif (la Knesset, le parlement d’Israël) et l’exécutif (le premier ministre et son équipe) du gouvernement. L’indépendance du pouvoir judiciaire est garantie par la loi.

Le chef de l’Etat d’Israël est le président élu pour un mandat de sept ans et représente l’Etat sans acception partisane. Sa fonction est principalement  d’ordre cérémonial, et ses devoirs, définis par la loi, comprennent: la désignation d’un membre de la Knesset pour constituer un nouveau gouvernement; l’ouverture de la séance inaugurale d’une nouvelle Knesset; l’acceptation des lettres de créances des représentants étrangers; la signature des traités et des lois adoptées par la Knesset; la nomination officielle des juges, du gouverneur de la Banque d’Israël et des chefs des missions diplomatiques d’Israël à  l’étranger, sur recommandation des instances concernées; la grâce des prisonniers et la commutation des peines sur avis du ministère de la Justice. Le président est élu à la majorité simple de la Knesset et nommé en fonction de ses mérites personnels et de sa contribution à l’Etat.

Le bâtiment de la Knesset (Photo: Sasson Tiram)

Le pouvoir législatif

La Knesset est le parlement d’Israël. Elle tire son nom et le nombre de ses membres (120) de la Knesset Haguedola (la Grande Assemblée), l’instance représentative juive qui se réunissait à Jérusalem au Ve siècle avant l’ère chrétienne. Les membres de la Knesset sont élus dans le cadre des élections législatives. La Knesset siège en sessions plénières ou en commissions. En séances plénières, ont lieu des débats sur la politique et l’activité du gouvernement, ainsi que sur la législation. Les débats peuvent être menés dans les langues officielles: l’hébreu ou l’arabe.

Une proposition de loi peut émaner d’un député de la Knesset, d’un groupe de députés, du gouvernement dans son ensemble ou d’un ministre. Lorsqu’un ministre prend l’initiative d’un projet de loi, il doit être approuvé par le gouvernement avant d’être soumis à la Knesset. Les propositions de lois émanant des députés ne sont pas soumises à l’approbation gouvernementale.

Un projet de loi présenté en séance plénière en première lecture fait d’abord l’objet d’un bref débat. Il est ensuite soumis à la commission parlementaire compétente pour une discussion plus approfondie et, si nécessaire, reformulé. Ce projet retourne en plénière pour une seconde lecture au cours de laquelle les membres de la commission peuvent présenter leurs réserves. Si, ensuite, il n’est pas jugé nécessaire de soumettre à nouveau le projet à la commission, une troisième lecture a lieu et le vote intervient sur l’ensemble du texte.

La Knesset est élue pour quatre ans, mais peut se dissoudre elle-même ou être dissoute par le premier ministre avant la fin de son mandat. Jusqu’à l’élection d’une nouvelle Knesset, l’ancienne demeure en fonction.

Les élections à la Knesset sont générales, nationales, directes, égales, à bulletin secret et au scrutin proportionnel, le pays tout entier constituant une unique circonscription électorale. Tout citoyen âgé de plus de 18 ans est électeur; il est éligible à 21 ans.

Du fait de l’importance attribuée au processus démocratique, le jour des élections est chômé. Un transport gratuit est assuré aux électeurs se trouvant ce jour-là à distance de leur bureau de vote, et des urnes sont prévues pour les militaires et les diplomates israéliens en poste à l’étranger. Une commission électorale centrale, présidée par un juge de la Cour suprême et comprenant des représentants des partis siégeant à la Knesset, est responsable du déroulement des élections. Des commissions électorales régionales supervisent le bon fonctionnement des commissions locales qui doivent comprendre des représentants d’au moins trois partis de la Knesset sortante.

Les élections à la Knesset portent davantage sur le choix d’un parti que sur le choix d’individus, et les nombreux partis politiques en lice reflètent un large éventail de points de vue et de convictions.

Les partis représentés à la Knesset sortante peuvent se représenter automatiquement; les autres partis doivent soumettre une liste de signatures de 2 500 électeurs et déposer une caution qui est restituée s’ils obtiennent au moins 1,5% des suffrages, pourcentage leur assurant un siège de député. Avant les élections, chaque parti présente son programme et sa liste de candidats à la Knesset classés par ordre de priorité. Les partis choisissent leurs candidats dans le cadre d’élections primaires ou par d’autres procédures. Une allocation prélevée sur les fonds publics est accordée à chaque parti pour financer sa campagne électorale sur la base de sa représentation à la Knesset sortante. Les nouveaux partis reçoivent une allocation similaire rétroactivement pour chaque membre élu. Le contrôleur de l’Etat examine toutes les dépenses effectuées dans le cadre de la campagne électorale.

Le jour du scrutin, les électeurs mettent dans l’urne un bulletin pour le parti de leur choix. Les sièges à la Knesset sont attribués en fonction du pourcentage des suffrages nationaux remportés par chaque parti.

L’Exécutif

Le gouvernement (constitué par le premier ministre et le cabinet des ministres) est chargé d’administrer les affaires intérieures et extérieures, y compris les questions de sécurité. Ses pouvoirs politiques sont très étendus et il est habilité à agir dans tout domaine non dévolu par la loi à une autre autorité. La plupart des ministres reçoivent un portefeuille et dirigent un ministère;  d’autres, sans portefeuilles, peuvent cependant recevoir la responsabilité de projets spéciaux. Le premier ministre peut aussi détenir un portefeuille particulier.

Un nouveau gouvernement est constitué après les élections. Après des consultations, le président charge un membre de la Knesset de la responsabilité de former le gouvernement et de devenir son premier ministre. A l’instar de la Knesset, le gouvernement est généralement formé pour quatre ans, mais son mandat peut être abrégé si le premier ministre est dans l’incapacité d’exercer ses fonctions pour cause de décès, de démission ou d’empêchement, auquel cas le gouvernement désigne l’un de ses membres (qui doit obligatoirement être un député) pour assurer l’intérim. En cas de motion de censure, le gouvernement et le premier ministre restent en poste jusqu’à ce qu’un nouveau gouvernement soit constitué.

Le gouvernement détermine ses propres règles de fonctionnement et de prise de décision. Il se réunit ordinairement une fois par semaine, mais d’autres conseils des ministres peuvent être convoqués en cas de nécessité. Il peut aussi intervenir dans le cadre de commissions ministérielles.

Jusqu’à présent, étant donné qu’aucun parti n’a jamais obtenu une majorité de sièges à la Knesset pour constituer le gouvernement à lui seul, tous les gouvernements ont été composés de coalitions de plusieurs partis.

Le bâtiment de la Cour suprême avec, à l’arrière plan, la Knesset (Photo: Sasson Tiram)

Le judiciaire

L’indépendance absolue du pouvoir judiciaire est garantie par la loi. Les juges sont nommés par le président sur recommandation d’une commission composée de juges de la Cour suprême, de membres du barreau et de personnalités publiques. Les juges sont nommés à vie et prennent leur retraite à 70 ans.

Les magistrats et les tribunaux exercent leur juridiction dans les affaires civiles et criminelles; en outre, d’autres tribunaux sont spécialisés dans la délinquance juvénile, les infractions au Code de la route, les affaires militaires, le droit du travail et les questions municipales. Il n’existe pas de jurés en Israël. Les questions de statut personnel – mariage,divorce, pensions alimentaires, tutelle et adoption des mineurs – relèvent des institutions judiciaires des diverses communautés religieuses: tribunaux rabbiniques, tribunaux musulmans religieux appliquant la charia, tribunaux religieux pour les Druses, et institutions juridiques des communautés chrétiennes d’Israël.

La juridiction de la Cour suprême, qui siège à Jérusalem, couvre l’ensemble du pays. C’est l’instance d’appel supérieure. Lorsqu’elle siège en tant que Haute cour de justice, la Cour suprême reçoit les pétitions formulées contre un organisme ou un agent gouvernemental; elle est aussi le tribunal administratif en première et dernière instance. Bien que la législation relève entièrement de la compétence de la Knesset, la Cour suprême peut attirer l’attention - et elle le fait effectivement - sur l’opportunité de changements législatifs siégeant en tant que Haute cour de justice, elle est compétente pour déterminer la conformité de la législation avec les Lois fondamentales de l’Etat.

Le contrôleur de l’Etat et le médiateur en Israël

Conscient de l’importance d’un équilibre des pouvoirs dans une société démocratique, Israël avait adopté, dès 1949, une loi créant ce poste. Le contrôleur procède à des vérifications et établit des rapports sur la légalité, la régularité, le bon usage, l’efficacité et l’intégrité économique et morale de l’administration publique afin de rendre des comptes au public. Depuis 1971, le contrôleur de l’Etat assume également les fonctions de médiateur (ombudsman): il reçoit les plaintes du public à l’encontre de l’Etat ou des organismes publics soumis à son contrôle.

Elu par le parlement au scrutin secret pour sept ans, le contrôleur de l’Etat n’est responsable que devant la Knesset, ne dépend pas du gouvernement et dispose d’un droit d’accès illimité aux comptes et aux fichiers de tous les organismes soumis à vérification. Il travaille en liaison avec la commission parlementaire chargée du contrôle de l’Etat.

Les Lois fondamentales - l’ébauche d’une constitution

La Déclaration d’indépendance d’Israël annonçait, dans les mois suivants, par une assemblée constituante élue, la rédaction d’une constitution pour le nouvel Etat. Faute de consensus sur le contenu réel de la constitution, principalement sur le rôle que devait jouer la religion dans le nouvel Etat, cette rédaction fut différée par la première Knesset. Le premier parlement élu, habilité à élaborer la constitution, adopta à la place la résolution Harrari (du nom du député qui la proposa). Cette résolution prévoyait que la Knesset rédigerait progressivement une constitution par l’adoption de Lois fondamentales devant être votées une par une. Une fois achevées, ces Lois fondamentales, seraient, avec l’approbation de la Knesset, réunies en une constitution contraignante. Bien qu’incomplètes, onze Lois fondamentales ont déjà été adoptées et d’autres sont encore en cours d’élaboration.

La plupart des Lois fondamentales traitent de la logistique et du rôle des diverses institutions dans le système politique démocratique. Ces Lois fondamentales sont les suivantes:

Le président de l’Etat, consolide une importante série de lois afférant aux fonctions et au rôle du président;

La Knesset, prévoit les procédures d’élection au parlement d’Israël et celles qui régissent la Knesset elle-même. Une clause importante de cette loi est l’amendement interdisant l’élection à la Knesset de tout parti ou toute personne dont les objectifs, directement ou non, (1) nient l’existence d’Israël en tant qu’Etat juif et démocratique, (2) incite au racisme ou (3) soutient la lutte armée d’un Etat hostile ou d’une organisation terroriste contre l’Etat d’Israël;

Le gouvernement, établit les règles et principes régissant les fonctions du premier ministre élu et de son cabinet, la formation du gouvernement et les qualifications pour devenir ministre, le fonctionnement et les procédures du gouvernement, ainsi que les questions concernant la continuité du gouvernement ou les conditions pour la désignation d’un nouveau gouvernement;

Le judiciaire, assure l’indépendance du pouvoir judiciaire et des tribunaux et traite des procédures, de la nomination des juges et de la structure des tribunaux;

Les terres d’Israël, établit les principes de la relation de l’Etat vis-à-vis des terres et de la conduite des transactions foncières;

Le contrôleur de l’Etat, régit les autorités investies de cette fonction dans leur contrôle des activités du gouvernement et en tant que médiateur national, responsable uniquement devant la Knesset;

L’économie nationale, établit le cadre fondamental des rouages de l’économie du pays, du budget et de l’émission de la monnaie;

L’armée, traite de tous les aspects des Forces de défense d’Israël constituant l’institution militaire officielle du pays;

Jérusalem, capitale d’Israël, établit Jérusalem comme capitale du pays et confère en conséquence un statut spécial à cette ville. Cette loi assure notamment les droits de toutes les religions à entretenir leurs lieux saints.

Deux Lois fondamentales ont été adoptées au cours de la dernière décennie et saluées comme la «déclaration des droits de l’’homme» de la constitution proposée. Ces lois contiennent les fondements de la protection des droits de l’homme tels qu’ils sont inscrits dans la Déclaration d’indépendance d’Israël. Ces deux Lois fondamentales sont:

Dignité et liberté de l’homme, (1992) qui protège «la dignité et la liberté de l’homme, afin d’instituer dans une Loi fondamentale les valeurs de l’Etat d’Israël en tant qu’Etat juif et démocratique».

Liberté d’activité professionnelle, (1994) garantissant le droit de tout citoyen ou habitant d’exercer le métier ou l’activité de son choix.

Les Lois fondamentales, bien que votées comme des lois ordinaires par la Knesset, sont dotées d’un statut quasi constitutionnel. Certaines contiennent des «clauses irrévocables» ,requérant une majorité spéciale à la Knesset pour pouvoir être amendées.La Cour suprême examine la conformité de la législation avec les dispositions des Lois fondamentales. En tentant de subordonner toute législation, nouvelle ou non, aux principes issus des Lois fondamentales, la Cour suprême établit des lignes directrices nettes quant aux normes attendues de la part d’une véritable démocratie.

Une citoyenne insère son bulletin de vote dans l’urne lors d’une élection législative (Photo: Office de presse du gouvernement)

L’administration locale

La loi distingue trois types d’autorités locales: les municipalités, qui gèrent les principales régions urbaines comptant des populations de plus de 20 000 habitants; les conseils locaux, instances dirigeantes des villes comptant une population de 2 000 à 20 000 habitants; et les conseils régionaux, administrant un certain nombre de villages ou localités dans un périmètre donné.

Chaque autorité locale édicte des arrêtés conformes aux lois nationales et approuvés par le ministère de l’Intérieur. Les autorités locales sont responsables de la perception des impôts locaux qui, s’ajoutant aux allocations provenant du budget de l’Etat, assurent aux habitants les services sociaux, éducatifs, culturels et sanitaires.

Les autorités locales sont gérées par un conseil dirigé par un maire ou un président de conseil. Le nombre de membres d’un conseil représentant chaque autorité est déterminé par le ministère de l’Intérieur, en fonction de  l’importance de la population. Municipalités et conseils locaux sont regroupés de leur propre gré dans l’Union des autorités locales, un organisme central constitué pour représenter les autorités locales devant le gouvernement et leur prodiguer une assistance.

Les élections locales ont lieu au scrutin secret tous les cinq ans. Le scrutin se déroule de la même manière que pour des élections législatives. Les habitants votent pour une liste de candidats affiliés à des partis, et le nombre des sièges attribués à chaque parti est proportionnel au pourcentage de voix obtenues. Tous les habitants âgés de plus de 17 ans peuvent participer aux élections locales et sont éligibles à partir de 21 ans.